Зеленая занятость после кризиса

Мария Гирич Мария Гирич Эксперт Центра Россия-ОЭСР опубликовано Экология · Устойчивое развитие
Зеленая занятость после кризиса

Сдерживающие меры по преодолению кризиса могут привести к снижению экономической активности в некоторых странах на 15-35% и сокращению потребительских расходов на треть. Однако с внедрением экономических и политических мер реагирования, важно не забывать про экологические последствия кризиса. В коммюнике стран G20 от 15 апреля 2020 года министры финансов и управляющие центральными банками взяли на себя обязательство обеспечить экологически устойчивое и инклюзивное восстановление экономики в соответствии с повесткой дня в области устойчивого развития на период до 2030 года, а также в соответствии с национальными и местными стратегиями развития и соответствующими международными обязательствами.

В мае 2020 года ОЭСР выпустила публикацию «Какая политика направлена на экологизацию антикризисного реагирования и восстановление экономики? Уроки, извлеченные из предыдущих мер зеленого стимулирования и последствия для кризиса COVID-19». Безусловно, любые экологические меры способствуют снижению вреда, однако насколько такие меры способны восстанавливать экономику после кризиса? ОЭСР провела оценку.

Идея экологизации пакетов стимулирующих мер и мер по восстановлению экономики появилась еще в период финансового кризиса 2007- 2008 годов, что привело к принятию Стратегии зеленого роста ОЭСР в 2011 году. Зеленые меры тогда появились в пакетах мер стимулирования и восстановления в Корее, США, Японии, ЕС, Китае.

По оценкам, примерно 16,3% (521 млрд долл.США) всех фискальных стимулов были связаны с деятельностью по зеленому стимулированию. В случае Кореи, по одной из оценок, эта доля была значительно выше и составила почти 80% от общего числа стимулирующих мер.

Элементы пакета фискальных стимулов в рамках любого кризиса можно разделить на: пособия по безработице, трансферты малообеспеченным домохозяйствам, расходы на инфраструктуру, снижение налогов, а также дополнительные меры по стимулированию совокупного спроса. Большинство краткосрочных мер фискального стимулирования связаны с повышением доходов домашних хозяйств и предприятий за счет снижения налогов или предоставления налоговых скидок. Другой мерой может быть прямой перевод средств домохозяйствам, например продовольственные ваучеры или продление пособий по безработице. Такие меры являются эффективными в краткосрочной перспективе, тогда как в долгосрочной перспективе будут играть значение инвестиции в инфраструктуру и технологии, которые могут не дать результаты в течение короткого времени. Многие зеленые пакеты характеризуются значительными затратами на инфраструктуру и технологии и могут стать частью мер по реагированию на кризис.

ОЭСР отмечает необходимость согласованного и осмотрительного планирования пакетов мер по стимулированию бюджетной сферы с учетом необходимости снижения вреда и поддержки окружающей среды через применение зеленых стимулов.

Зеленые стимулы – это применение политики и мер по стимулированию краткосрочной экономической активности при одновременном сохранении, защите и повышении качества окружающей среды и природных ресурсов как в краткосрочной, так и в долгосрочной перспективе.

Типология мер зеленого стимулирования разнообразна. Зеленое стимулирование может быть либо прямым, то есть, расходы ориентированы на зеленую деятельность и товары, либо косвенным, когда экономические эффекты ощущаются через ценовые механизмы, при которых доходы от экологического налога могут быть использованы для стимулирования экономической активности (зеленой или нет), например, путем сокращения налогов на рабочую силу.

Природоохранные и восстановительные мероприятия, такие как модернизация зданий, а также инвестиции в традиционный физический и человеческий капитал с намерением значительно увеличить сопутствующие выгоды для окружающей среды и изменения климата, также могут рассматриваться как меры зеленого стимулирования.

Меры стимулирования могут быть косвенные – снижение налогов, субсидии, а также прямые – программы развития инфраструктуры и расходов. Возможными налоговыми инструментами могут быть налоги на автотранспортные средства, налоговые льготы для электромобилей и налоговые льготы для покрытия расходов на повышение энергоэффективности зданий. Также возможна поддержка НИОКР в области низкоуглеродных транспортных средств, инвестиции в возобновляемые источники энергии и инвестиции в инфраструктуру.

Включение экологических аспектов в бюджетное стимулирование позволяет правительствам добиваться прогресса в достижении долгосрочных экологических целей, таких как переход к низкоуглеродной и ресурсоэффективной экономике, а также стимулировать экономическую активность в более краткосрочной перспективе. Однако ОЭСР пытается анализировать зеленые меры не просто с точки зрения экологической эффективности, но и с точки зрения создания рабочих мест и оправданности объема средств, выделенных для реализации зеленых мер, особенно в ситуации устранения последствий кризиса.

Какие же зеленые пакеты стимулов принимались после финансового кризиса 2007-2008 гг.?

Одним из критериев оценки мер зеленого стимулирования является воздействие мер на рабочие места, поскольку повышение занятости является ключевым политическим приоритетом после кризиса. Однако ответ на этот вопрос в решающей степени зависит от того, связаны ли эффекты от зеленых мер с появлением прямых рабочих мест, или же они включают также косвенные или индуцированные рабочие места. Прямые рабочие места могут быть результатом зеленых инвестиций в строительство, монтаж, производство, эксплуатацию и техническое обслуживание и другие виды деятельности.

ОЭСР отмечает, что влияние зеленых мер на занятость можно рассчитать путем умножения коэффициента занятости на выпуск дополнительных продуктов, которые получаются в результате зеленых мер. Например, количество рабочих часов на одну установленную солнечную панель умножается на количество дополнительных солнечных панелей, которые были выпущены в рамках политики по поддержке возобновляемых источников энергии (далее – ВИЭ). Затем общее количество рабочих часов преобразуется в эквиваленты полного рабочего дня.

Поэтому, при анализе зеленых мер, принимаемых странами в рамках восстановления после кризиса мирового финансового 2007-2008 года, ОЭСР выделяет проблему эффективности зеленых мер с точки зрения воздействия на окружающую среду и рабочие места. ОЭСР отмечает, что в целом оценка эффективности таких мер сталкивается с методологическими трудностями, например, из-за того, что стимулы затрагивают лишь часть экономических секторов или домашних хозяйств, но не всех потенциальных бенефициаров. Кроме того, некоторые программы могут показаться неэффективными с точки зрения затрат в краткосрочной перспективе, но могут приносить долгосрочные выгоды.

Итак, из каких же компонентов состояли зеленые пакеты восстановления экономики после кризиса 2007-2088 гг.?

1) Производство возобновляемой энергии

Значительные инвестиции после кризиса 2007-2088 гг. были сделаны в производство электроэнергии из возобновляемых источников для перехода к низкоуглеродной экономике.

Так, была проведена оценка пакета экономических стимулов США по дополнительным расходам на возобновляемые источники энергии. Планировалось, что расширение производственного налогового кредита на электроэнергию, производимую за счет энергии ветра, биомассы, геотермальной энергии, коммунальных отходов и гидроэнергетики приведет к созданию 39 100 рабочих мест в первый год и сокращению выбросов CO2 на 728 килотонн ежегодно в течение 2012-20 годов, а увеличение инвестиционного налогового кредита приведет к созданию 33 300 рабочих мест в первый год и экономии затрат на электроэнергию в размере 563 млн долл в год, а также к сокращению выбросов CO2 на 213 тыс. тонн в год.

По итогам программы была проведена и ex post оценка программы США: производство солнечной электроэнергии к 2015 году выросло более чем в 30 раз по сравнению с уровнем 2008 года, а производство ветровой энергии - более чем в 3 раза. В значительной степени влияние оказало принятие Закона «О восстановлении и реинвестировании» (ARRA) 2009 года, направленного на инвестиции во внедрение чистых энергетических технологий. Например, капитальные затраты на коммунальные фотоэлектрические системы в течение ночи упали с 4,1 доллара США за ватт в 2008 году до 2,0 доллара США за ватт в 2014 году – снижение на 50%. Между тем, значительного увеличения числа рабочих мест не было выявлено.

По оценкам из официальных источников, кредитные программы, ориентированные на возобновляемые источники энергии и системы передачи электроэнергии, привели к ежегодному сокращению выбросов CO2 на 8,6 мегатонн в год. Возросло и число патентов на технологии ВИЭ, выданных патентным ведомством США с 2009 по 2012 год в результате реализации пилотной программы USPTO (Ведомства по патентам и товарным знакам США) по зеленым технологиям, ускоряющая обработку зеленых патентов.

Другой пример влияния зеленого стимулирования на рабочие места – Дания, которая активно применяет ветровую энергию. В период 2001-2005 годов ежегодные субсидии на ветроэнергетику составляли примерно 230-350 млн. евро, что привело к увеличению рабочих мест до 10% от общего числа занятых в датской ветроэнергетике. Между тем, есть и негативный пример: по одному из исследований, в Испании на каждое рабочее место, созданное в секторе возобновляемых источников энергии, в период с 2000 по 2008 год в экономике было потеряно еще 2 рабочих места.

2) Развитие энергоэффективности зданий

Энергоэффективность зданий – это снижение уровня выбросов, а также создание рабочих мест. Многие страны после кризиса 2007-2008 года включили меры по повышению энергоэффективности в пакеты стимулирующих мер, включая предоставление налоговых льгот и субсидий. В Германии субсидии на ремонт жилых домов составили 3 млрд евро, во Франции - 960 млн евро, в Австрии – 100 млн евро (на повышение энергоэффективности общественных зданий), в Корее - 6 млрд долл США, в Канаде - 238,5 млн долл США.

Использование интеллектуальных счетчиков в Северной Ирландии привело к снижению потребления электроэнергии на 11-17%. В Онтарио (Канада) исследование 7 000 домохозяйств, у которых были внедрены интеллектуальные счетчики, показало 3%-ное снижение потребления электроэнергии как минимум в течение 5 месяцев. Хотя установка интеллектуальных счетчиков обычно является дорогостоящей, но анализ затрат и выгод Программы внедрения интеллектуальных счетчиков в Великобритании показал, что счетчики привели к экономии 6 миллиардов фунтов стерлингов в течение 2013-2014 годов с сокращением выбросов углекислого газа на 45 млн тонн CO2. В Австралии программа по модернизации домов стоимостью 2,8 миллиарда австралийских долларов 2009 года привела к созданию от 6 000 до 10 000 краткосрочных рабочих мест. Аналогичная тенденция наблюдается и в других странах: развитие программ энергоэффективности зданий и внедрения умных счетчиков не привело к значительному увеличению числа рабочих мест.

Вывод ОЭСР таков: не всегда экологические выгоды и выгоды с точки зрения создания рабочих мест могут быть пропорциональны размеру инвестиций или могут быть полностью компенсированы.

3) Утилизационные платежи для автомобилей с низкой топливной экономичностью

В качестве ответной меры на финансовый кризис 2007-2008 гг. ряд стран также ввели политику, предусматривающую финансовые стимулы для владельцев автомобилей продавать свои старые, менее экономичные транспортные средства, и покупать новые, более экономичные. Утилизационные платежи были введены в Австрии, Дании, Франции, Италии, Японии, Германии, Нидерландах и США.

Так, в США в 2009 году была введена схема «Система скидок на автомобильную надбавку» (Car Allowance Rebate System, CARS). В рамках программы CARS предоставляются скидки в размере 3 500 – 4 500 долларов США при продаже старого транспортного средства и покупке или лизинге нового. Программа обошлась в 2,85 млрд долл. В краткосрочной перспективе программа помогла сохранить занятость в автомобильном секторе, предотвратив падение продаж новых автомобилей в период после финансового кризиса 2007-2008 гг. Однако программа CARS сократила выбросы CO2 от 9 до 28,2 млн тонн.В рамках программы были предоставлены скидки 680 000 потребителям, что привело примерно к 500 000 покупкам автомобилей. Однако в итоге программа стимулировала продажи автомобилей, а не сгенерировала дополнительный эффект в виде дополнительных продаж автомобилей и создания рабочих мест (стоимость одного рабочего места, созданного в рамках программы CARS, составила 1,4 млн долл).

Оценивалось также влияние на восстановление после кризиса и утилизационных программ во Франции (Prime à la casse) и Германии (Umweltprämie), которые предотвратили снижение продаж автомобилей на 30,5%, но не создали дополнительных рабочих мест, а продажи автомобилей сократились после окончания программ.

4) Поддержка развития чистых технологий

Государственная поддержка технологического развития осуществляется в основном в двух формах: прямая государственная поддержка НИОКР и налоговое стимулирование расходов на НИОКР. ОЭСР оценила экологическую и экономическую выгоду такой поддержки после кризиса.

Например, в 2009 году Европейский Союз приступил к осуществлению европейской энергетической программы восстановления для инвестиций в контексте экономического кризиса и содействия переходу к чистой энергетике. Четверть финансирования была потрачена на субсидирование 6 проектов по улавливанию и хранению СО2 на общую сумму 1 млрд евро поддержки. В 2018 году был завершен только один проект, на поддержку которого было затрачено еще 424 млн евро, 3 проекта были досрочно прекращены из-за отсутствия инвестиций, 1 проект закончился без завершения.

Таким образом, инвестиции, которые планировались для восстановления, не оправдались с точки зрения подъема экономики и создания рабочих мест, в частности, в связи с тем, что цены на углерод были слишком низкими в 2009-2020 гг. Между тем, успешными оказались проекты в регионах со значительной нефтегазовой промышленностью, которые имели доступ к углеродным рынкам и рынкам электроэнергии. Кроме того, прямая государственная поддержка НИОКР может создавать риски, связанные с «отбором победителей», то есть правительства должны поощрять конкурентный отбор инвестиций, которые, вероятно, будут иметь самую высокую социальную отдачу.

ОЭСР также отмечает, что, чтобы государственная поддержка чистых технологий была эффективной, правительства должны проводить экологическую политику, повышающую стоимость загрязняющей деятельности. Хорошо продуманные программы субсидирования НИОКР могут повысить занятость и производительность труда.

5) Развитие общественного транспорта

В свете принятых мер социальной дистанцированности необходимо развитие общественного транспорта, которое также придется переосмыслить за счет расширения транспортных систем и озеленения. Эконометрический анализ указывает на возможную эффективность расширения общественного транспорта в создании рабочих мест. В Великобритании сокращение времени автобусных поездок на 10% было связано с увеличением занятости на 0,13-0,3%. А по исследованию, охватывающему 18 стран ОЭСР с 1870 по 2009 год, показало, что увеличение доли расходов на транспортную инфраструктуру на 10% повышает производительность труда стран ОЭСР на 0,14 процентных пункта.

6) Охрана природы и управление водными ресурсами

Очистка окружающей среды, поддержание природных ресурсов, мониторинг являются трудоемкими мероприятиями, которые положительно влияют на экологию. Однако как влияют данные мероприятия на занятость? Например, в Корее прогнозировалось, что в рамках программы Зеленого нового курса восстановление рек и лесов создаст 334 000 рабочих мест при расходах в размере 12 250 млн долл США, а инвестиции в строительство плотин на корейских реках создадут более 16 000 рабочих мест при расходах в размере 684 млн долларов США. Однако ex post корейского проекта восстановления четырех рек показала, что созданная занятость и экономическая деятельность была краткосрочной, а экологические последствия проекта были неоднозначными: проект позволил сократить число крупных наводнений, улучшить качество воды, но, с другой стороны, проект вызвал цветение водорослей, что сократило популяцию некоторых водных видов.

Сегодня страны пытаются оценить свои инвестиции в чистую экономику. Так, например, в результате действия Программы США ARRA 2009 года был серьезно простимулирован сектор возобновляемой энергетики (92 млрд долл, из которых 21 млрд – инвестиции в ВИЭ). В рамках программы был проведен ряд фундаментальных исследований, предоставлены производственные налоговые кредиты и инвестиционные налоговые кредиты, денежные гранты для объектов ВИЭ, налоговые кредиты для производства экологически чистой энергии, целевые кредитные гарантии и др. В результате этого мощность ВИЭ была увеличена почти на 33,2 гигаватта, а к 2012 году было обработано 3533 зеленых патента. Сокращение выбросов CO2 было официально оценено в 8,6 млн тонн, было создано 26 600 рабочих мест. Между тем, результаты программы получили разные оценки, что говорит о трудности измерения выгод при проведении экологической политики.

Государства-члены ЕС взяли на себя обязательства в отношении зеленого стимулирования в размере 10% от общего пакета мер, что составило в итоге до 33% от всего пакета мер финансового стимулирования, например, инвестиции в энергоэффективность, инвестиции в транспортную инфраструктуру, схемы утилизации транспортных средств, инвестиции в возобновляемые источники энергии и фонды поддержки экоинноваций. В итоге, экономические исследования показали, что общий экономический эффект этих пакетов был относительно невелик. Например, Национальный план восстановления Бельгии включал три меры по зеленому восстановлению: инвестиции в повышение энергоэффективности домашних хозяйств (140 млн. евро), инвестиции для домашних хозяйств в приобретение зеленых технологий (20 млн. евро) и финансирование сокращения затрат на электроэнергию (10 млн. евро). Между тем, значительного восстановления экономики после кризиса эти меры не принесли. Неплохой результат показала программа Зеленый новый курс Кореи: краткосрочная занятость увеличилась на 276 000 рабочих мест в 2009 году.

Какие уроки делает ОЭСР из анализа применения зеленых мер в программах восстановления экономики в период финансового кризиса 2007 -2008 гг., которые будут полезны для ликвидации последствий COVID-19?

1) Следует оценивать эффект от каждой зеленой меры или программы. Правительствам следует определить четкие политические цели и встроить механизмы оценки ex ante и ex post в рамках мер зеленого стимулирования для COVID-19. Это позволит оценивать и контролировать воздействие мер, обмениваться опытом и практиками для создания общей методологии создания зеленых мер в период или после кризиса.

2) Зеленые меры могут работать на достижение краткосрочных задач экономического стимулирования, в частности, по созданию рабочих мест, сокращению СО2.

3) Правильная разработка мер зеленого стимулирования имеет решающее значение. Некоторые стимулирующие программы, например, по утилизации старых автомобилей, сокращали неэкономичные транспортные средства, но поощряли покупку автомобилей, которые выделяют больше вредных веществ.

ОЭСР выделяет 3 фазы реагирования на кризис: первая (период пандемии или кризиса), вторая (первые краткосрочные меры для ликвидации последствий кризиса) и третья (восстановление экономики). Некоторые зеленые меры становятся актуальными только в рамках стимулирующих мер на этапе восстановления экономики, тогда как на первых двух фазах должны преобладать меры по общественному здравоохранению, занятости, которые не должны наносить ущерб экологии.

В частности, на первых фазах следует уделять внимание тому, чтобы отказ от некоторых экологических стандартов в целях подъема экономики не наносил значительный ущерб экологии. Кроме того, сокращение масштабов или приостановление деятельности по улучшению окружающей среды должны быть временными. Например, если из-за кризиса приостанавливается переработка отходов, такой перерыв должен быть временным и возобновляться позднее, чтобы предотвратить санитарные риски. Любой отказ от экологических мер на первых двух фазах борьбы с кризисом не должен усугублять ущерб окружающей среде, например, отказ от экологический требований к строительным проектам.

На третьей фазе восстановления экономики многие проблемы могут решаться за счет мер по охране окружающей среды. Например, приоритетной задачей может стать снижение загрязнения воздуха для поддержания общественного здравоохранения путем внедрения в пакет мер различных экологических стимулов.

Кроме того, COVID-19 может оказывать более долгосрочное воздействие на социальные предпочтения, что, в свою очередь, может потенциально снизить общественную приемлемость некоторых зеленых мер. Например, общество может быть более заинтересованно не в расширении транспортной системы, а в создании систем мягкой мобильности и благоустройства пешей среды, таких как массовый транзит, и одновременно повысить спрос на другие, такие как инфраструктура для мягкой мобильности. Поэтому любые экологические меры стимулирования должны учитывать возможный социальный, экономический и экологический эффект, а также тенденции развития общества.

Для получения ежедневных новостей из мира ответственного ведения бизнеса подписывайтесь на Центр ответственного ведения бизнеса в Facebook.