Вынес и эту дорогу железную...

Кирилл Черновол Кирилл Черновол Эксперт Центра Россия-ОЭСР опубликовано Устойчивое развитие
Вынес и эту дорогу железную...

Принятые сегодня решения об инвестициях в инфраструктуру повлияют на то, как мы будем реагировать на такие вызовы, как изменение климата, построение инклюзивного общества и обеспечение устойчивого и сбалансированного роста. С учетом этого ОЭСР опубликовала отчет, в котором поднимаются вопросы о поддержке инвестиций в инфраструктуру за счет обеспечения долгосрочной устойчивости к будущим шокам, подобным пандемии COVID-19, рискам и угрозам. В отчете представлены последние наблюдения в свете COVID-19 о том, как повысить устойчивость инфраструктурных активов и систем.

Что такое устойчивая инфраструктура?

Если упрощённо, то под устойчивостью понимается возможность инфраструктурных активов и систем продолжать функционировать как в нормальных условиях с учетом времени, нормальной эксплуатации, воздействия окружающей среды, а также в условиях различных катастроф, пандемий, экономических шоков, террористических актов, кибератак и т.д.

Факторы устойчивости инфраструктур

ОЭСР выделяет 5 аспектов устойчивости инфраструктурных проектов и систем:

1. Физическая устойчивость.

Инфраструктура подвержена стихийным бедствиям, таким как экстремальные погодные явления, землетрясения, цунами, пожары, осадки и медленно начинающиеся события (например, повышение уровня моря), а также воздействию времени и эксплуатации, включая износ и устаревание. Инфраструктура, которая достаточно надежна, чтобы противостоять колебаниям спроса или физическим нагрузкам, а также отвечает требованиям технического обслуживания и модернизации, может в целом способствовать повышению устойчивости. Инфраструктура, которая работает не пределе своих возможностей, может подвергаться дополнительным нагрузкам, что может усугубить недостатки или ускорить ухудшение. Избыточность, особенно при проектировании и построении сетей и систем (например, резервная мощность в телекоммуникационных сетях, способность перенаправлять трафик или пропускную способность, резервные системы), может повысить надежность ключевых активов инфраструктуры за счет усиления критических элементов. Например, резервирование электрических сетей может помочь избежать отключений электроэнергии. Наличие избыточных ресурсов также необходимо в социальных инфраструктурах, например, в системах здравоохранения, поскольку, если из-за избыточной нагрузки один из элементов в такой инфраструктуре перестанет работать, пострадать может вся система: элементы в социальных инфраструктурах не всегда взаимозаменяемы. Например, стационары не могут подменить собой службы экстренной помощи, работающие на выезде, поэтому необходимо обеспечивать резервные мощности для всех частей таких инфраструктур.

2. Операционная устойчивость.

Обеспечение того, чтобы инфраструктура могла поддерживать услуги в периоды стресса, включая доступ к рабочей силе (при обеспечении безопасности работников), цепочкам поставок и капиталу, такому как средства оборотного капитала или резервы, имеет важное значение. Непредвиденные ситуации при реализации проекта создают неопределенность и повышают риски, но они также могут стимулировать руководителей проекта применять более гибкие подходы в управлении на всех этапах жизненного цикла проекта. Планы обеспечения непрерывности бизнеса как средство отображения операций и оптимизации реагирования и эффективного принятия решений являются полезным инструментом для оценки уязвимостей и снижения рисков сбоев. Пандемия вызвала более пристальное внимание к цепочкам поставок и к тому, как управлять доступом к товарам первой необходимости и другим важным ресурсам в случае сбоев. Это может включать в себя определение альтернатив или резервных копий для критически важных поставок и поддержание доступа к рынкам инфраструктуры через подрядчиков, которые могут эффективно предоставлять инфраструктуру с соотношением цены и качества. Инфраструктура, работающая на регулируемых рынках (т.е. регулируемое ценообразование), также может иметь ограниченные возможности реагировать на рыночные стрессы.

3. Управленческая устойчивость.

Необходимо четкое понимание распределения рисков и ответственности, особенно если инфраструктура финансируется через ГЧП или другие государственно-частные модели. Надежные планы обеспечения устойчивости или обеспечения непрерывности бизнеса на национальном и субнациональном уровнях правительства, а также среди спонсоров проектов и операторов услуг могут снизить риски и влияние сбоев или ускорить восстановление. Такие планы также могут способствовать управлению в чрезвычайных ситуациях и эффективному принятию решений, когда что-то идет не так. Необходимо будет определить модели надежного обмена информацией и прозрачных и устойчивых механизмов распределения затрат, связанных с отказоустойчивостью, с потенциальной ролью правительств и регулирующих органов. Учитывая, что инвестиции в инфраструктуру часто происходят в течение длительного срока службы активов, инвестиционные структуры, которые объединяют полный инвестиционный цикл и могут адаптироваться к изменяющимся обстоятельствам справедливым, прозрачным и взаимовыгодным образом, предоставляют единый инструмент для устранения крупных, неожиданных общесистемных шоков, а также поддержка инвестиций.

4. Финансовая устойчивость.

При проектном финансировании проектные компании обычно финансируются через механизмы специального назначения, когда кредиторы ограничены или не имеют возможности прибегнуть к помощи спонсоров, если проект неэффективен. Финансовые ковенанты (например, ограничения по займам, финансовые коэффициенты) могут усилить общую финансовую жизнеспособность проекта и, если они эффективно структурированы, могут указывать на ранние признаки того, что проект не выполняется в соответствии с планом. Способ финансирования инфраструктуры также может повлиять на финансовую устойчивость. Помимо наблюдаемого падения доходов, генерируемых пользователями инфраструктуры (например, в общественном транспорте, где использование резко упало в периоды изоляции), налоговые поступления, например, за счет местного налога с продаж, который финансирует инфраструктуру, также могли значительно снизиться, что усугубило финансовые затруднения. За этим стоит финансовое благополучие субнациональных властей. Ситуация большинства из них ухудшится в 2021 и даже 2022 годах, независимо от степени восстановления страны. Без достаточной компенсации дополнительных расходов и потерь доходов, вызванных COVID-19, многие субнациональные правительства могут быть вынуждены резко сократить операционные и капитальные расходы. Внимание необходимо будет уделять не только обеспечению восстановления финансового здоровья на субнациональном уровне, но и тому, чтобы налогово-бюджетные и финансовые основы субнационального уровня были более устойчивыми в будущем.

5. Непрерывность и доступность услуг инфраструктуры.

Инфраструктурные услуги, такие как здравоохранение, транспорт, водоснабжение, энергоснабжение и связь, необходимы для нормального функционирования экономики и деятельности домашних хозяйств, в том числе в периоды кризисов. Следовательно, потеря доступа к таким услугам может нанести ущерб домашним хозяйствам и предприятиям. Поэтому, чтобы быстрее выйти из кризиса, необходимо предусматривать планы, направленные на сохранение доступа к таким услугам в условиях кризиса, в том числе в случаях, когда пользователь (компания или домохозяйство) не в состоянии заплатить за их предоставление (в исключительных случаях) или, например, если оператор таких услуг банкротится.

Пандемия COVID-19 стала шоком для некоторых инфраструктур. Например, в аэропортах пропускная способность авиакомпаний упала на 70–80%. А нагрузки на телекоммуникационные сети, в первую очередь, инфраструктуру доступа к Интернету, выросли в некоторых странах на 25-30% (в Нидерландах, Бразилии, США, Германии), а, например, в Канаде - на 60%. ОЭСР отмечает, что пандемия лишь ускорила уже существующие процессы (повышение нагрузки на инфраструктуры, работа над их устойчивостью), поэтому, возможно, в долгосрочной перспективе текущий кризис поможет избежать потрясений от будущих чрезвычайных ситуаций.