Ответственности много не бывает

Кирилл Черновол Кирилл Черновол Эксперт Центра Россия-ОЭСР опубликовано
Ответственности много не бывает

В последние годы общество все больше внимания уделяет рискам, связанным с окружающей средой и правами человека, в глобальных цепочках поставок. На снижение таких нефинансовых рисков могут положительно повлиять государственные закупки. Комплексная проверка цепочек поставок с учетом нефинансовых рисков может помочь государствам продвигать ответственное ведение бизнеса (ОВБ) за счет государственных закупок.

В Отчете об интеграции ОВБ в госзакупки ОЭСР анализирует текущую практику интеграции ответственного поведения в государственные закупки и определяет возможные пути увеличения воздействия стратегий государственных закупок для достижения целей ОВБ. Основываясь на опросе, проведенном с участием как стран-членов ОЭСР, так и стран, присоединившихся к инструментам ОЭСР по государственным закупкам и ОВБ (Россия к их числу не относится), отчет охватывает широкий географический диапазон и содержит данные об аспектах ответственного ведения бизнеса в сфере государственных закупок. По результатам исследования ОЭСР рекомендует следующее:

1. Применять комплексный подход к интеграции ОВБ в структуру государственных закупок

Комплексный подход к целям ОВБ в соответствии с международными стандартами приобретает все большую популярность в компаниях, проводящих комплексную проверку цепочек поставок. Органы власти, проводящие закупки, с большей вероятностью будут эффективно решать вопросы на основе стандартов, принятых на международном уровне. Так, для экологических целей ОВБ во всех странах так или иначе есть регуляторные руководства. Более 90% стран имеют нормативно-правовую базу по вопросам ОВБ и в более чем 80% приняты стратегические документы. При этом правам человека в цепочках поставок уделяется меньше внимания. В нормативные и стратегические руководства также обычно включаются трудовые права, права людей с ограниченными возможностями и цели обеспечения добросовестности в закупках, при этом такие цели ОВБ, как гендерные аспекты, права меньшинств меньшинства и борьба с затяжной безработицей, учитываются реже.

ОЭСР рекумендует государствам более комплексно продвигать ОВБ в сфере государственных закупок с точки зрения охватываемых целей и охвата всей цепочки поставок в соответствии с Руководством ОЭСР для многонациональных предприятий и другими международными стандартами ОВБ.

Государствам также рекомендуется стимулировать надлежащую прозрачность субподрядных отношений за счет требований к участникам торгов раскрывать информацию об обязательствах RBC в рамках их субподрядных договоренностей и распространять комплексную проверку не только на основных подрядчиков, но и на всю цепочку поставок.

Что касается экспертов, они могут использовать существующие практики для совершенствования инструментов и подходов к должной осмотрительности для составления карты цепочек поставок, определения приоритетных мер и разработки планов по предотвращению, смягчению и устранению нефинансовых рисков.

2. Учитывать мнения заинтересованных сторон для при разработке руководств по ОВБ в государственных закупках

Около двух третей стран консультируются как с коммерческими предприятиями, так и с государственными подрядчиками при разработке нормативных положений или стратегий по ОВБ. Все страны консультируются с соответствующими органами, помимо регуляторов в сфере государственных закупок. В части обеспечения прав человека, трудовых прав, безработных и инвалидов, часто проводятся консультации с организациями трудящихся. Немногим более трети стран связываются с национальными контактными пунктами по вопросам ответственного ведения бизнеса (НКП) при разработке рамок СРБ.

ОЭСР рекомендует регуляторам в сфере государственных закупок укреплять связи с учреждениями, которым поручено выполнение задач в сфере ОВБ (в частности, Национальными контактными центрами), и использовать их опыт при разработке и обновлении рамок по целям ОВБ в государственных закупках, поддерживая с ними регулярный обмен информацией.

Также следует продвигать взаимодействие с институтами гражданского общества, бизнесом и социальными партнерами в разработке рамок для лучшего понимания рисков в конкретных секторах, товарных категориях, цепочках поставок и регионах.

3. Интегрировать цели ОВБ во все этапы госзакупок

Взаимодействие с рынком может предоставить необходимые знания для понимания рисков ОВБ, которые в противном случае могли бы остаться незамеченными. Регулирование этапов после проведения тендеров через призму ОВБ дает уверенность в достижении целей ОВБ в рамках конкретной закупки, а также дает возможность собирать данные и идеи для будущих закупок и вносить улучшения с течением времени.

Цели ОВБ не отражаются на всех этапах цикла государственных закупок в одинаковой степени, и не все такие цели достигаются в одинаковой степени. Меньшая часть центральных закупочных органов консультируется с бизнесом всегда или часто на этапе перед тендером по целям RBC. 53% таких органов всегда или часто консультируются с предприятиями по вопросам окружающей среды. По другим вопросам, таким как права человека, трудовые права, меньшинства, длительная безработица, права инвалидов, меньшинств и по вопросам добросовестности консультации не проводятся. Недостаточное вовлечение рынка также названо компаниями одной из трех наиболее серьезных проблем при включении критериев РБК в контракты.

ОЭСР рекомендует практикующим специалистам в области государственных закупок стремиться к более активному включению целей ОВБ на всех этапах цикла закупок, от привлечения рынка до управления контрактами. Для этого можно использовать опыт включения целей в области охраны окружающей среды и добросовестности и распространить практику на другие цели ОВБ.

Специалисты по госзакупкам также могут использовать взаимодействие с рынком на этапе перед тендером, чтобы сообщать о приоритетах органов власти в отношении целей ОВБ в сфере государственных закупок. Это позволит понять зрелость рынка в смысле готовности ставить в приоритет цели ОВБ до официального начала закупок.

4. Повышать уровень знаний и способность закупающих органов интегрировать цели ОВБ в государственные закупки

Хорошая реализация зависит от возможностей тех, кто эту реализацию осуществляет. Главной проблемой, которую политики назвали в реализации восьми целей ОВБ, является отсутствие понимания того, как реализовать эту политику посредством государственных закупок. Чаще всего назывались цели ОВБ, связанные с обеспечением прав меньшинств, это представляло проблему примерно для половины стран-респондентов; на втором месте (44%) были права человека. Менее 30% стран предлагают рекомендации или тренинги по реализации целей ОВБ.

ОЭСР рекомендует правительствам обеспечивать закупающие органам ресурсами и знаниями для поддержки практического внедрения целей ОВБ в стратегии закупок, например, путем создания специальных координационных центров, экспертных центров или справочных служб специально для ОВБ и государственных закупок, а также разработать специальный план действий по обучению закупщиков РБК или обучить и связать чемпионов РБК в закупающих органах. Кстати, Центр Россия-ОЭСР РАНХиГС уже несколько лет оказывает экспертную поддержку органам власти (например, Минэкономразвития России) и институтам развития (например, ВЭБ.РФ, ДОМ.РФ) по вопросам ответственного ведения бизнеса.

Регуляторы могут создать международную платформу для обмена решениями по внедрению ОВБ в государственные закупки. На платформе мог бы осуществляться обмен апробированными подходами для увеличения понимания целей ОВБ в государственных закупках. Платформа может использовать существующие национальные экспертные центры и инструменты комплексной проверки, которые будут транслированы другим государственным закупочным органам. Платформа также может собирать и запрашивать мнения, отзывы и практики комплексной проверки со стороны бизнеса, профсоюзов и представителей работников, а также гражданского общества. Практикующие специалисты по госзакупкам и ОВБ могут сотрудничать и обмениваться информацией об инструментах и должной осмотрительности при комплексной проверке, в том числе при планировании, проведении тендеров и мониторинге. В процесс обмена опытом и практиками также могут вовлекаться национальные контактные центры.

5. Улучшение мониторинга и контроля за реализацией целей ОВБ в сфере государственных закупок

Гражданам, компаниям и органам власти мониторинг может быть выгоден двумя способами: за счет подтверждения того, что ожидания в сфере ОВБ оправдались, и за счет данных об эффективности будущих закупок. Повышение уровня прозрачности государственных расходов на всех уровнях государственного управления даст более четкое представление о том, какие цели РБК входят в сферу охвата и какой прогресс был достигнут в их достижении.

В целом, мониторинг и отчетность по достижению целей РБК непоследовательны. Более 80% стран хотя бы частично контролируют учет экологических рисков. Затем следует мониторинг трудовых прав и прав людей с ограниченными возможностями (почти две трети). Реализация других целей ОВБ, например, соблюдения прав меньшинств, контролируется меньше. Кроме того, проверка требований обычно сосредоточена на основном подрядчике. Практически все регуляторы в исследовании указывают, что им не было известно о закупочной деятельности субнациональных органов власти. Некоторые страны не проводят стандартизированный мониторинг, а предпочитают отчетность в форме опроса, анкеты или аудита.

ОЭСР рекомендует правительствам проводить всесторонний и систематический мониторинг и распространять его на ключевые точки в цепочке поставок. При этом правительствам следует координировать усилия с существующими аудиторскими учреждениями. Регуляторы в сфере госзакупок должны разработать эффективные методы текущего контроля во время исполнения контрактов и мониторинга, на которые могут опираться закупающие органы (в том числе на субнациональном уровне, насколько это возможно).

Лица, определяющие политику, могли бы рассмотреть возможность включения обязательных мер реагирования в случае серьезных нарушений в сфере ОВБ. Правительства могут использовать существующие сети, ориентированные на ОВБ, такие как сеть национальных контактных центров или сети государственных закупок, или работать с другими заинтересованными сторонами, чтобы помочь улучшить мониторинг и отслеживание.

6. Внедрить риск-ориентированный подход к должной осмотрительности для улучшения стратегических государственных закупок

Риск-ориентированный подход к должной осмотрительности помогает закупщикам понять условия, в которых товары производятся и обрабатываются. Должная осмотрительность - ключевая концепция в международных правилах ОВБ, принятых ООН, МОТ и ОЭСР, она все больше интегрируется в национальное законодательство многих стран ОЭСР. Управление рисками также является одним из 12 принципов Рекомендации ОЭСР по государственным закупкам.

Почти 80% центральных закупочных органов разработали структуру управления рисками, которая включает подмножество целей ОВБ (в частности, экологические, трудовые права и вопросы добросовестности). 85% таких органов определили категории закупок с высоким риском в отношении своей закупочной деятельности. Более 50% требуют от поставщиков во всех или в отдельных случаях подтверждать, что они знают свою цепочку поставок, но лишь немногие требуют собственно осуществления должной осмотрительности. В основном это было связано с политическими целями в области трудовых прав, добросовестности и прав человека. Для других целей ОВБ еще меньше центральных закупочных органов требуют от поставщиков проведения должной осмотрительности.

ОЭСР рекомендует закупающим органам интегрировать систему риск-ориентированной должной осмотрительности, рекомендованную ОЭСР, в практику государственных закупок. Регуляторы могли бы изучить, как существующие национальные стратегии и инструменты оценки рисков, а также существующие бизнес-подходы или подходы с вовлечением заинтересованных сторон могут быть адаптированы для отражения международных стандартов должной осмотрительности и наилучшего удовлетворения потребностей государственных закупщиков.