Неуловимый углерод

Александра Коваль Александра Коваль Директор Клуба Россия-ОЭСР опубликовано Налоги · Устойчивое развитие
Неуловимый углерод

В налоговом отчете Генерального секретаря ОЭСР для министров финансов и управляющих центробанков стран G20, который был опубликован в октябре рассматривается 2 ключевые для налогов темы: решение налоговых проблем, вызванных цифровизацией экономики, а также роль налоговых инструментов в борьбе с изменением климата.

В сентябре генеральный секретарь ОЭСР Матиас Корманн заявил, что для решения климатических проблем и создания всеобъемлющей системы ценообразования на выбросы углерода возможно использовать опыт ОЭСР по проблемам международного налогообложения, имея в виду достижение консенсуса по Pillar 1 и Pillar 2.

Опыт, накопленный за годы существования ОЭСР, и последняя практика согласования сложных и инновационных по своему характеру правил налогообложения МНК могут оказаться очень важными для достижения консенсуса по ценообразованию на углерод.

Опасения по поводу миграции углерода, а также последствий ценообразования на его выбросы для экономики в связи с отсутствием эффективной международной координации климатической политики.

Миграция углерода происходит, когда производство переносится из стран с жесткой экологической политикой (зелеными налогами, системами торговли квотами на выбросы) в другие страны с меньшими амбициями по сокращению выбросов, или когда продукты, произведенные в странах жестким экологическим регулированием с соблюдением экологических требований, заменяются более углеродоемким импортом.

  • Во-первых, потеря конкурентоспособности локальных компаний может произойти из-за увеличения затрат в сравнении с иностранными конкурентами в странах, преследующих менее амбициозные экологические цели.

  • Во-вторых, дополнительные затраты на соблюдение требований, связанных с внутренней климатической политикой, рискуют подорвать поддержку со стороны промышленности и гражданского общества.

По мнению ОЭСР, эти 2 вопроса тесно переплетаются: амбициозная политика, проводимая в нескольких странах, может привести к перемещению производства в страны, которые дают производителям «несправедливые» конкурентные преимущества в силу менее амбициозной внутренней углеродной политики, что потенциально может еще больше усугубить миграцию углерода.

Существенно различающиеся по своей амбициозности обещания по смягчению последствий изменений климата, заявленные в рамках Парижского соглашения, что вызывает озабоченность по поводу достижения реального сокращения выбросов парниковых газов на глобальном уровне.

Некоторые страны (особенно ЕС) планируют действовать более решительно. В ЕС уже всерьез рассматривается вопрос, какая климатическая политика может быть наиболее эффективной для минимизации рисков миграции углерода, обеспечивая при этом справедливость за счет смягчения негативных последствий для конкурентоспособности бизнеса.

Существенные различия в подходах стран в отношении ценообразования на углерод вызывают предложения по трансграничному углеродному регулированию. В терминологии ОЭСР - border carbon adjustments (BCA). У большинства сейчас на слуху используемая Евросоюзом формулировка – Carbon Border Adjustment Mechanism (CBAM).

BCA - мера, применяемая к импортируемым товарам, цель которой сделать так, чтобы стоимость товаров на целевых рынках отражала затраты, которые производители понесли бы, если бы их выбросы оценивались в соответствии с действующим режимом на целевом рынке. Механизм трансграничного углеродного регулирования используется для того, чтобы гарантировать, что импортные цены более точно отражают их углеродное содержание.

Сегодня обсуждение BCA в основном сосредоточено на прямом ценообразовании на углерод, но косвенное ценообразование также может влиять на риски миграции и конкурентоспособности. Проведенные исследования показывают, внедрение CBAM может снизить скорость миграции углерода примерно на треть: с показателей от 5% до 19 % до показателей от 2 % до 12 %.

ОЭСР подчеркивает, что механизмы трансграничного углеродного регулирования – крайне противоречивые инструменты.

Некоторые исследователи утверждают, что они могут помочь компаниям конкурировать на равных условиях и поощрять более амбициозные меры по борьбе с изменением климата в разных странах. Другие обеспокоены тем, что они могут быть неэффективными для ограничения миграции углерода, выступать в качестве замаскированных протекционистских мер или нарушать принципы справедливости, закрепленные в Парижском соглашении.

BCA создают административные и правовые проблемы. Государственным органам придется принять несколько важных решений, в том числе, какие отрасли и секторы должен охватывать BCA (т.е. сосредоточить ли внимание на энергоемких отраслях, подверженных влиянию торговли, или иметь более широкий охват), предоставлять ли экспортерам скидки по внутренним ценам и использовать эталоны для конкретной страны или отрасли для оценки содержания углерода в импортных продуктах. Этот выбор предполагает компромисс между эффективностью решения проблемы конкурентоспособности и миграции углерода, административной сложностью и потенциальными правовыми рисками, связанными с проблемами во Всемирной торговой организации (ВТО).

Существуют риски того, что BCA могут быть восприняты некоторыми странами как форма «зеленого протекционизма», что может привести к усилению геополитической напряженности.

Альтернативные подходы к углеродному регулированию могут быть реализованы вместо или параллельно с BCA. Хотя некоторые из них могут помочь избежать административных и юридических ошибок BCA, их использование также связано с компромиссами. Обычно применяемые инструменты, такие как бесплатное распределение разрешений (квот) в системах торговли выбросами, могут означать более низкий уровень внутренних климатических амбиций и часто несовместимы с долгосрочными климатическими целями. По мере роста амбиций по декарбонизации бесплатные разрешения становятся все более проблематичными, поскольку они не компенсируют растущие затраты на постепенное сокращение выбросов.

ОЭСР отмечает, что очень важно усилить синергию между торговой и климатической политикой. Правительствам следует также рассмотреть другие области, в которых торговая и климатическая политика могут дополнять друг друга. Например, следует пересмотреть существующую торговую политику, ведущую к увеличению выбросов углерода (например, субсидии на ископаемое топливо). Повышение согласованности политики в области торговли и окружающей среды снижает риск обострения чувства несправедливого распределения глобального бремени по проблеме климата, в особенности между развитыми и развивающимися странами. Это, в свою очередь, может повысить готовность стран брать на себя более жесткие обязательства в переговорах по климату.

Минимальная международная цена на выбросы углерода (ICPF) , по мнению ОЭСР - потенциально более эффективный механизм для решения проблемы наличия стран, которые не хотят платить за углерод, и расширения глобальных мер по смягчению последствий. Даже при наличии мер по защите конкурентоспособности странам, действующих в одностороннем порядке, может быть очень трудно агрессивно наращивать меры по смягчению последствий из-за неуверенности в отношении тех стран, которые не хотят платить (free riding). Поэтому остается вопрос, будут ли другие страны реализовывать достаточную политику смягчения последствий. ICPF имеет потенциал для решения проблемы стран, которые не вносят свою лепту в борьбу с климатом, и для более масштабного решения, чем односторонний режим BCA, поскольку ICPF будет применяться ко всем охватываемым выбросам в странах-участницах, а не к выбросам, воплощенным в торговых потоках. У участников могут быть сильные стимулы для присоединения к ICPF или аналогичному механизму координации цен, если его успех ограничит риски дестабилизации глобальной климатической системы и, тем самым, принесет выгоды для всех.

ICPF состоит из двух ключевых компонентов: сосредоточение внимания на небольшом числе стран с крупнейшими выбросами и приверженность минимальной цене на углерод. Одна их причин недостаточной эффективности прогресса в рамках Парижского соглашения – широкий охват участников (195 государств) и ведение переговоров по многим обязательствам, что затрудняет достижение консенсуса. А ICPF будет сосредоточен на небольшом количестве ключевых стран-источниках выбросов, которые несут ответственность за основную часть глобальных выбросов, чтобы облегчить переговоры по конкретным политическим действиям.

Ключевым элементом ICPF является то, что она будет сосредоточен на одном параметре - минимальной цене на углерод, которую должен реализовать каждый участник. Одновременные действия по повышению цен на выбросы углерода в странах с крупными выбросами являются потенциально эффективным способом решения проблем конкурентоспособности и проблемы free riding.

ОЭСР приложит усилия для того, чтобы стать международной площадкой, на которой все ключевые игроки, включая ЕС, США, Китай, Россию и др., смогут выработать гармонизированный подход к решению проблем налогообложения углерода.

Для получения ежедневных новостей из мира ответственного ведения бизнеса подписывайтесь на нашу страничку Центра ответственного ведения бизнеса в Facebook.