Регуляторная реформа в странах ОЭСР - Обзор правительств 2017

Мария Логвинова
Участник Клуба Россия-ОЭСР
опубликовано

Обзор строится на анализе актуальных данных о сфере финансов, труда и занятости в публичном секторе, бюджетировании, управлении человеческими ресурсами, открытости правительства, управлении рисками и др. В результате, по каждому из этих направлений были обозначены вызовы и риски проведения реформ государственного управления. Так, по сферам можно выделить следующие тренды и промежуточные результаты нововведений.

1. Трудоустройство в государственном секторе и оплата труда

Эффективность реализации государственных функций непосредственно зависит от квалификации и навыков государственных служащих. В странах ОЭСР существует большой разрыв как в численности государственного аппарата, так и спектре выполняемых служащими функций. Например, в некоторых странах учителя, врачи, социальные работники и др. также имеют статус государственного служащего, в то время как в других – это нанятые частным лицом работники. Важным индикатором для оценки эффективности труда государственных служащих также является возрастная динамика их занятости. Так, в среднем в странах ОЭСР большинство чиновников - старше 55 лет, и их процент растет. В Италии, например, доля госслужащих старше 55 лет – 45%. Тем не менее, старение не является поводом для беспокойства для Чили (доля молодых (18-35 лет) – 32%), Венгрии (31%), Латвии и Германии (30%). Критическая ситуация наблюдается в Эстонии, где доля молодых (18-35 лет) составляет только 8%. Наряду с возрастом, ОЭСР также проводит оценку гендерного равенства среди служащих. В целом, в странах ОЭСР доля женщин в сфере государственного управления больше, чем представительство женщин среди общего числа трудоустроенных. Относительного гендерного баланса достигли Дания, Греция, Италия, Бельгия, Испания (51-52%). Больше всего доля женщин в Венгрии (72%), Польше (69%), Словакии (68%), меньше – в Японии (18%), Корее (29%), Швейцарии (31%). Кроме того, определенным показателем является уровень зарплаты учителей. Преподавательская деятельность характеризуется как часто относимая к сфере государственной службы в той степени, что обеспечивает реализацию права на образование, а также требует высокой квалификации кадров. Поэтому уровень оплаты труда в странах ОЭСР определяет как и структуру занятости в сфере образования, так и «текучку» кадров и качество преподавания. Так, в 2014 г. средняя зарплата учителя со стажем преподавания в 15 лет в странах ОЭСР составляла около 45 000$ в год. Причем среди стран ОЭСР существует значительный разрыв: от 113 000$ (Люксембург) до 20 000$ (Венгрия, Чехия, Словакия).

2. Институциональные основы

Одним из вызовов в сфере государственного управления, связанным с непосредственным исполнением «бытовых» функций государства (движение поездов, снабжение электроэнергией и телефонной связью, уборка улиц и т.д.), является чрезмерное влияние различных субъектов на исполнителей (регуляторов). Так, в реализацию таких функций обычно вовлечены как государственные органы, так и бизнес, и потребители, и все они, как главные интерессанты, могут оказывать такое влияние. Например, органы, отвечающие за транспортное сообщение, могут непосредственно контролироваться исполнительной властью. Для пресечения негативных и коррупционных практик в законе должны быть точно определены компетенции и их пределы вовлеченных органов и других субъектов. Данные по ОЭСР показывают, что большинство «регуляторов» формально независимы, но часто центральное правительство может оказывать на них «недолжное» воздействие за счет надзорных и контролирующих полномочий, осуществления полномочий по назначению руководства и т.п. В результате, наименьшей независимостью обладают органы в Норвегии, Австрии, Израиле, а наибольшей – Германии, Италии и Турции.

3. Бюджетирование

Для повышения качества управления государства ОЭСР используют оценку эффективности распределения бюджетных средств. Так, Принципы бюджетного управления ОЭСР призывают страны производить оценку эффективности, стремиться достигать максимальных результатов за меньшее количество потраченных ресурсов (value for money) в бюджетной политике. В странах ОЭСР уже долгое время используются эти принципы, что позволяет достичь большей эффективности и траспарентности бюджетирования. Поэтому по данным на 2016 г. в 25 странах ОЭСР принимаются программы целевого бюджетирования, которые считаются наиболее эффективным инструментом планирования бюджетных расходов и формирования здоровой культуры экономии бюджетных средств. Еще одной основой качественного финансового управления является эффективный механизм финансовой отчетности. Финансовые отчеты служат основанием для перераспределения расходов, принятия решений в бюджетной политике, являются важным источником информации о рынке и позициях различных интерессантов, а также служат для оценки результатов и последствий принятых решений. Выделяют 3 главных критерия для качественных финансовых отчетов: полнота информации о финансовых операциях, их понятность и четкое определение субъектов, а также целостность для внешней оценки. Отмечается, что 3/4 стран ОЭСР значительно улучшили показатели по полноте отчетности за счет отказа от чистого денежного учета в пользу использования метода бухгалтерского начисления. Фактором повышения целостности отчетности является также использование внешнего аудита и общественной оценки предоставленной органами отчетности. Причем в 19 странах ОЭСР такой аудит проводится в соответствии с разработанными международными стандартами. Это обеспечивает максимальную транспарентность государственных расходов.

4. Управление человеческими ресурсами

Полномочия по управлению кадрами и принятию решений, касающихся отбора персонала, поиска сотрудников, вознаграждений, условий труда, увольнений, могут принадлежать как центральным органам, так и быть делегированы специальным структурам (агентствам, департаментам, министерствам). Новой тенденций является использование подходов управления персоналом, аналогичных бизнес стратегиям. Так, делегирование при условии наличия должной правовой базы и минимуме стандартов позволяет менеджерам по персоналу в сфере государственной службы лучше распределять трудовые ресурсы, и в то же время учитывать специфику и особенности отдельных видов деятельности в сфере государственной службы, обеспечить индивидуальный подход к сотрудникам. Результаты по странам ОЭСР показали, что нет одной общей единственно эффективной модели для передачи полномочий по управлению сотрудниками, а существующие вариации значительны. В целом, в 2016 г. отмечен высокий уровень делегирования, в частности в Германии, Словакии, Италии. Так, в Швеции принята модель в которой существует один центральный орган, который обеспечивает имплементацию и исполнение минимальных трудовых стандартов, что облегчает гармонизированный подход к управлению и само делегирование.

5. Регуляторное управление

Ключевым фактором повышения качества регуляторного управления является вовлечение заинтересованных сторон (бизнес, общественные организации, другие представители гражданского общество), особенно тех, на которые потенциально может воздействовать новое регулирование. Для оценки прогресса реформы управления в странах ОЭСР используются Индикаторы регуляторной политики и управления, которые представляют собой полноценную базу, на которой могут основываться регуляторные решения, в том числе, принимаемые в целях имплементации Рекомендации ОЭСР по регуляторной политике и управлению 2012 г. Чем больше практик из Рекомендации будет имплементировано государством – тем выше будут показатели по индикаторам. Кроме того, индикаторы являются ключевыми для определения показателя «вовлечение общественности» при составлении Индекса лучшей жизни ОЭСР. Большинство стран ОЭСР активно используют механизмы вовлечения и разрабатывают специальные методологии, начиная от неформальных онлайн консультаций до формализованных переговорных процессов. Самые высокие показатели по привлечению наблюдаются в Канаде, Эстонии, Мексике, Словакии, Великобритании и США, которые предприняли ряд мер по обновлению нормативной базы вовлечения, внедрения механизмов контроля и оценки эффективности вовлечения. Например, лучшие практики неформального вовлечения заключаются не только в предоставлении возможности комментирования, но и оперативных и полных ответов органов власти на комментарии и выраженные мнения. Еще одним трендом в регуляторном управлении является использование поведенческих инсайтов – устойчивых типичных реакций индивида на определенные явления, в данном случае, - на регуляторные решения и реформы. Такая практика дополняет обоснования принятия решений и способствует более эффективной имплементации политик. Основными методами получения инсайтов является проведение исследований и экспериментов. Поэтому во многих странах ОЭСР созданы органы, лаборатории для наращивания знаний в этой сфере. Наравне с организацией исследований в качестве неотъемлемых компонентов использования инсайтов ОЭСР выделяет оценку результатов исследования и обеспечение к ним открытого доступа.

Данные Обзора ОЭСР, помимо сравнительного анализа, также служат обоснованием и свидетельством для актов ОЭСР. Так, в настоящее время ведется разработка нового инструмента - Правовой рамки для гласности в государственном управлении. Представляется, что отдельные тенденции, выявленные в Обзоре, будут положены в основу комплесного механизма продвижения лучших практик в сфере регуляторных политик.