Регулировали, регулировали, да не зарегулировали

Александра Коваль
Руководитель Клуба Россия-ОЭСР
опубликовано

ОРВ в ОЭСР. В ОЭСР вопросами оценки регулирующего воздействия (ОРВ) занимается Комитет по регуляторной политике, в состав которого входит Сеть экономических регуляторов, участниками которой являются как страны-участницы ОЭСР, так и 20 государств, не являющихся членами ОЭСР.

Сеть экономических представляет собой форум экспертов для обсуждения, рассмотрения и обмена опытом по вопросам регуляторной политики и обмена передовой практикой. Россия ранее входила в Сеть экономических регуляторов, однако в настоящее время не числится в списке участников. Однако Россия получила статус участника Комитата по регуляторной политике.

Россия и ОЭСР. Начиная с 2010 г. в России была внедрена процедура оценки регулирующего воздействия (ОРВ), в рамках которой проводится анализ проектов нормативно-правовых актов на предмет сопряженных с ними необоснованных издержек для предпринимателей. Практика проведения ОРВ с момента ее введения качественно улучшилась: в 2013 г. был принят ФЗ № 176, предусматривающий проведение ОРВ на региональном и муниципальном уровнях, который предусматривает обязательное проведение ОРВ в субъектах РФ с 1 января 2014 г. и муниципальных образованиях с 1 января 2015 г.

Как отмечает ОЭСР, многие барьеры, препятствующие развитию предпринимательства, возникают именно на региональном и муниципальных уровнях (EBRD, 2012). За последние 5 лет было дано более 4600 заключений об ОРВ, на официальном сайте (regulation.gov.ru) было размещено более 50000 замечаний и предложений. По оценкам Минэкономразвития, затраты бизнеса, которых удалось избежать посредством использования механизма ОРВ, составили от 600 млрд. рублей до 3,2 трлн. рублей.

Однако требуется дальнейшая популяризация процедуры ОРВ, в том числе с привлечением ведущих организаций, объединяющих представителей бизнес-сообщества, т.к. по итогам 2015 г. доля проектов, публичное обсуждение в отношении которых завершено и в отношении которых счетчик regulation.gov.ru показывает 0 мнений, составила 85 %.

В январе 2015 г. Правительством РФ было принято Постановление № 83, предусматривающее введение процедуры оценки фактического воздействия (ОФВ) НПА. ОФВ нацелена на то, чтобы оценить, насколько эффективно принятое регулирование в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности достигают поставленных при их принятии целей, а также сделать вывод о фактических положительных и отрицательных последствиях их введения. Правила проведения ОФВ вступят в силу 1 июля 2016 г. Формировать отчет об ОФВ будут федеральные органы-регуляторы, однако до 1 июля 2017 г. данную функцию будет осуществлять Минэкономразвития.

Замечание ОЭСР в отношении системы ОРВ в России. Сферу применения ОРВ следует расширить, включив в нее анализ законопроектов и поправок к законодательным актам, рассматриваемым Государственной Думой, т.к. в настоящее время вся система ОРВ распространяется только на проекты, разрабатываемые органами исполнительной власти. Данная проблема освещалась в документе ОЭСР Going for growth 2015.

Основной документ ОЭСР в сфере регуляторной политики- Рекомендация по регуляторной политике и государственному управлению С(2012)37, которая была принята в развитие положений Рекомендации по улучшению качества государственного регулирования 1995 г. Рекомендация направлена на повышение качества нормативного регулирования, введение системы оценки рисков.

Рекомендацией предусматривается, что при проведении ОРВ, должностные лица обязаны проводить комплексную оценку экономических, социальных и экологических последствий (по возможности в количественном и денежном выражении). Необходимо оценивать влияние принимаемых решений на малые и средние предприятия и продемонстрировать, как административные и технические расходы могут быть сведены к минимуму.

Приказом Минэкономразвития РФ «Об утверждении формы сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия, формы заключения об оценке регулирующего воздействия, методики оценки регулирующего воздействия» предусмотрена необходимость проведения оценки рисков по всем перечисленным в рекомендациях рискам. ОРВ правовых актов должна включать в себя разносторонние исследования, т.е. носить комплексный характер. Комплексная ОРВ должна предполагать оценку экономических, социальных и экологических последствий. Эти критерии оценки также предусмотрены российской системой ОРВ, однако основными задачами ОРВ в России являются преимущественно расчет выгод и издержек субъектов предпринимательской деятельности, оценка воздействия нового правового регулирования на деловой климат и инвестиционную привлекательность страны. Необходимо расширить критерии, по которым проводится комплексная ОРВ, выходящая за рамки преимущественно оценки экономических показателей.

Необходимо оценивать, если принятие общих международных документов будет способствовать эффективному решению рассматриваемых вопросов политики. Следует рассмотреть вопрос о привязке своих подходов в сфере государственного регулирования к соответствующим международным стандартам и принимать во внимание более широкий круг собственных международных обязательств, включая обязательства по Соглашениям МОТ, ООН и ВТО/ГАТТ. При разработке НПА самостоятельно не анализируются обязательства, принятые в рамках МОТ, ООН и ВТО/ГАТТ, которые требуют представлять иностранным продуктам и услугам режим не менее благоприятный, чем на продукты и услугами национального происхождения. Следует предусмотреть обязательность оценки соответствия НПА при проведении ОРВ обязательствам, принятым в рамках соглашений МОТ, ООН и ВТО/ГАТТ.

Для развития механизма ОРВ в России важно учитывать не только стандарты ОЭСР, но и лучшую практику государств-членов. Например, в Великобритании, принято Руководство по улучшению базы регулирования (2013 г.). Руководство адресовано государственным служащим и охватывает все аспекты улучшения нормативно-правового регулирования. В том числе предусматривает введение правила 'one-in, two-out', которое предотвращает реализацию мер политики, направленной на увеличение нагрузки на бизнес и повышение издержек предпринимателей.

Сначала, в 2011 г. было введено правило one-in, one-out (OIOO), которое означало, что никакая новая мера, предусматривающая расходы для бизнеса или организаций гражданского общества, не может быть введена без выявления существующих мер регулирования с эквивалентной стоимостью, которые могут быть отменены. Элементы правила one-in, one-out внедрены и в России. В Постановлении Правительства РФ от 30.01.2015 г. № 83 предусматривается, что при подготовке НПА, имеющих высокую степень регулирующего воздействия, должны быть предусмотрены положения об отмене соразмерных требований в той же области правового регулирования в соответствующей сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Но Британское правительство пошло дальше. С 1 января 2013 г. вступило в силу правило 'one-in, two-out', которое определяет, что никакая новая мера, предусматривающая расходы для бизнеса или организаций гражданского общества, не может быть введена без отмены мер, обеспечивающих экономию для бизнеса в двукратном размере. Правило 'one-in, two-out' не распространяется на сферу: налогов, регулирования гражданских чрезвычайных ситуаций, некоторые нормы права ЕС, законодательство, которое не оказывает воздействие на бизнес. Два раза в год Департамент по делам бизнеса, инноваций и навыков публикует список:

  • новых бизнес-правила, которые вступят в силу в ближайшие 6 месяцев

  • существующих правил, которые прекратят свое действие в ближайшие 6 месяцев

  • отчет ведомств по работе в сфере сокращения издержек для бизнеса

Чтобы помочь предприятиям планировать заранее свою хозяйственную деятельность с учетом возможных издержек, в Великобритании установлены 2 даты в течение года, когда новые законодательные акты, оказывающие воздействие на предпринимательскую деятельность, вступают в силу: 6 апреля и 1 октября. Эти даты известны как «общие даты вступления в силу» (common commencement dates, CCD). С начала 2011 г. в результате применения правил 'one-in, one -out' и 'one-in, two-out' Правительству Великобритании удалось снизить ежегодную чистую сумму издержек бизнеса от национального регулирования на 2 миллиарда 189 миллионов фунтов стерлингов. Между началом применения правил в 2011 г. и июлем 2015 г. было:

  • введено 119 мер регулирования

  • отменено 213 мер регулирования

  • введено 184 меры регулирования с нулевой себестоимостью для бизнеса.