Работа ОЭСР по созданию инклюзивного роста

Софья Лебедева
Участник Клуба Россия-ОЭСР
опубликовано

Проблема роста неравенства

За последние два десятилетия неравенство доходов возросло практически вдвое в большинстве стран ОЭСР. Во многих странах замечены долгосрочные тенденции роста неравенства, в других – происходит внезапное и кратковременное увеличение уровня неравенства. Тенденции в области неравенства в разных странах протекают неравномерно. Сегодня наименьший уровень неравенства наблюдается в Швеции, Дании, Исландии, Словении, а наибольший – в Китае, Индонезии и Южной Африке. В среднем по странам ОЭСР 10% самых богатых семей владеют половиной общего богатства, на 50% менее богатых приходится почти 50%, а оставшиеся 40% владеют не более 3% богатств. В США 1% населения владеет 35% богатств, в Австрии и Нидерландах 1% жителей владеет 25%, а в Канаде на 1% жителей приходится около 16% богатств.

Неравенство в странах ОЭСР выходит далеко за рамки доходов и затрагивает многие жизненно важные сферы. Неравенство возникает, например, в доступе к образованию, здравоохранению. ОЭСР отмечает, что, помимо дохода, сильное влияние на возможности детей в плане получения качественного образования оказывает образование родителей.

В среднем, в странах ОЭСР дети с низкообразованными родителями получат высшее образование с вероятностью 15%. Но они почти в четыре раза чаще (63%) поступают в университет, если хотя бы один из родителей имеет высшее образование. Дети с более образованным родителем в 6 раз реже бросают учебу по сравнению с детьми, чьи родители имеют более низкий уровень образования.

Однако существуют серьезные различия между странами. Например, в Италии человек, родители которого не получили высшего образования, в 10 раз чаще не получает высшего образования. А в Канаде, Финляндии и Японии, дети, чьи родители не имеют высшего образования, имеют больше шансов получить высшее образование, чем остаться без него. Как правило, в странах с формирующейся рыночной экономикой уровень образования отдельных лиц в еще большей степени определяется уровнем образования родителей, особенно тех, чьи родители достигли очень высокого уровня образования или не имеют никакого образования вообще. Это является особенно важно для детей из Индонезии и Южно-Африканской Республики. Кроме того, помимо неравномерного распределения когнитивных навыков, дети, находящиеся в социально неблагоприятном положении, также имеют более низкие шансы на развитие сильных социально-эмоциональных навыков (среди прочего, уверенность в себе и командная работа).

Достижения в области здравоохранения в странах ОЭСР за последнее столетие привели к тому, что ожидаемая продолжительность жизни неуклонно росла во всех странах ОЭСР, увеличиваясь в среднем на 3 месяца ежегодно с 1970 г. за счёт снижения некоторых важных факторов риска для здоровья (в частности, табакокурения) и улучшения систем здравоохранения, которые неуклонно повышают качество оказываемой помощи. Однако эти достижения в области здравоохранения не были в равной степени распределены. Например, двадцатипятилетний мужчина с низким уровнем образования может прожить, как минимум, на 4 года меньше, чем мужчина с высшим образованием во всех странах ОЭСР. Человек с низким уровнем образования в США, скорее всего, проживёт на 7 лет меньше человека с высшим образованием. В Швеции этот показатель равен 6 лет, а в Венгрии – 14 лет.

Неравенство доходов выше в городах, чем в других населённых пунктах, и, как правило, еще выше в мегаполисах, поскольку они привлекают высококвалифицированных работников и наиболее производительные фирмы. Во многих странах ОЭСР наблюдаются значительные различия в доходах регионов, особенно между городскими и сельскими регионами. Люди, живущие в городах, зарабатывают в среднем на 18% больше, чем жители других населённых пунктов, хотя эти различия не учитывают расхождения в стоимости жизни, которые могут существенно изменить картину. В США, Италии и Японии средний доход в наиболее богатых мегаполисах почти вдвое выше, чем в обычных городах.

Когда неравенство в городе велико, оно может превратиться в явление, известное как пространственная сегрегация. То есть разделение территории города на районы с максимально развитой системой социальных услуг и проживанием наиболее богатых людей, и на районы с дешёвым жильём, высоким уровнем преступности, плохой инфраструктурой. Люди, живущие в неблагополучных районах, часто получают доступ к государственным услугам низкого качества, которые могут подорвать их благополучие (здоровье, образование, социальные связи и т. д.). В Дании и Нидерландах пространственная сегрегация в городах является относительно низкой по сравнению с другими странами, такими как Канада, Франция и Соединенные Штаты, где уровень сегрегации является самым высоким. ОЭСР отмечает общее повышение уровня сегрегации в отдельных европейских городах. Замечен большой рост социально-экономической сегрегации в Мадриде, Таллинне, Лондоне, Стокгольме, Вене, Афинах, Амстердаме, Будапеште, Риге, Вильнюсе, Праге и Осло.

Факторы и последствия неравенства

Последние 30 лет системам налогообложения и льгот для населения стало сложнее перераспределять доходы, что приводит к увеличению неравенства. Государственное социальное обеспечение играет роль при перераспределении рыночного дохода и сокращении разрыва между богатым и бедным населением. Доход семьи включает доходы, средства от самостоятельной занятости, капитала и государственных денежных переводов с вычетом налога на прибыль и взносов социального страхования. Уровень перераспределения доходов выражен в разнице между размером дохода бедных и богатых семей.

Однако уровень перераспределения доходов варьируется в разных странах: от менее 10% в Корее, Турции, Чили и Мексике (3%) до почти 40% в Ирландии, Словении и Финляндии. Процент перераспределения доходов также низкий в странах с формирующейся рыночной экономикой: в Бразилии - 16% и Южной Африке - 13%, от 3% до 5% в Китае, Колумбии, Коста-Рике и Индии.

Цифровая революция, большие данные, процессы сбора данных приобрели значение для экономической деятельности. Поэтому возникает вопрос о способе сбора данных, владении и пользовании. Возможность извлечения информации и применения данных в коммерческих целях стимулируют экономическую деятельность. Анализ данных способствует эффективному и быстрому принятию решений, повышению производительности путем применения быстрых и недорогих автоматизированных технологий. Если не контролировать инновации, управление данными, то могут быть подорваны рыночные основы общества. ОЭСР выделяет рост неравенства в доходах после технологических изменений в Германии, Италии, США, Дании, Португалии, Швеции и Бразилии. Тем не менее, сфера ИКТ становится отдельной рыночной силой, которая также позволяет получать доход. ИКТ повышает производительность труда, спрос на квалифицированных работников и рабочие места с нестандартными задачами. Появляется разница в доходах между менее и более квалифицированными работниками.

Трансграничные компании являются более крупными, прибыльными, имеют большую возможность быстрого распространения передовых идей, технологий и бизнес-моделей. Такие предприятия работают с поставщиками и клиентами из разных стран, что приносит выгоду от торговли в рамках глобальных производственно-сбытовых цепочек и ведет к усилению международной налоговой конкуренции. Конкурентная политика должна регулировать сектора с высокой концентрацией капитала, использованием ИКТ, где чаще всего появляются естественные монополии. Государства могу предотвращать диспропорции в заработной плате путем: установления минимальных заработных плат; защиты занятости; развития профсоюзного членства.

Распространение временной, неполной занятости и самостоятельной занятости влияет на производительность труда. Во Франции и Швейцарии, Польше, Португалии и Испании такие виды занятости выросли на 10%. В странах ОЭСР занятость при неполном рабочем дне увеличилась с 15,4% в 2007 г. до 16,8% в 2015 г. Причиной данного явления является цифровизация, изменения требований к квалификации рабочих, увеличение доли нестандартных работ, где требуются навыки межличностного общения или творчества.

В странах ОЭСР работники финансового сектора составляют 4% рабочей силы. В Люксембурге и Великобритании более 30% финансовых сотрудников работают в лучших финансовых фирмах. По данным ОЭСР, такие фирмы платят зарплату более высокую, чем зарплаты работников с аналогичными профилями в других секторах, что также влечет неравенство.

Неравенство имеет множество последствий:

  1. Неравенство доходов влияет на производительность и ограничивает способность людей с низким уровнем дохода вносить вклад в экономический рост, препятствуя накоплению ими человеческого капитала. Государства должны инвестировать в человеческий капитал, например, предоставлять малообеспеченному населению возможность получать образование и личностное развитие, что повышает уровень доходов семьи. По исследованиям ОЭСР, люди с низким уровнем образования в 2 раза чаще обращаются в больницы с заболеваниями легких и диабетом, чем люди с высоким уровнем образования.

  2. В регионах с наиболее неравным распределением доходов происходит замедление роста ВВП. По исследованиям ОЭСР, после кризиса 2008 г. регионы с более равномерным распределением доходов оказались более устойчивыми к экономическим последствиям.

  3. Неравенство давит на государственные социальные бюджеты. С 1990 г. государственные социальные расходы в среднем по странам ОЭСР увеличились с 17,1% в 1990 г. до 21,2% в 2014 г. При этом социальное обеспечение направляется не на поддержку доходов трудоспособного населения, а больше на выплату пенсий по состоянию здоровья, старости и по случаю потери кормильца.

  4. Растущее неравенство способствует подрыву доверия, ограничивая способность правительств проводить реформы.

Политика для инклюзивного роста

Далее представлены рекомендации ОЭСР, которые способствуют инклюзивному росту и снижению уровня неравенства.

1) Согласованные меры в области образования и развития навыков могут служить для предоставления отдельным лицам возможностей, повышающих потенциал, создания благоприятных условий для развития.

Образование и развитие навыков должно начинаться в раннем возрасте и продолжаться на протяжении всей жизни. По данным ОЭСР, страны, которые помогают обездоленным детям в этой сфере, имеют меньший разрыв в результативности обучения между студентами, находящимися в выгодном и невыгодном положении. ОЭСР предлагает концепт, который необходимо развивать – услуги по раннему воспитанию и уходу за детьми (early childhood education and care services, ECEC). Работа включает 3 направления:

  • устранение барьеров доступа;
  • поддержка семейных и внешних вмешательств для помощи родителям;
  • предоставление возможностей для развития социально-экономических и культурных навыков.

Аналогично, поддержка должна предоставляться детям школьного возраста, она также включает 3 направления:

  • борьба с низкой успеваемостью;
  • предоставление возможностей для развития социально-экономических навыков. В Англии уже в младшей школе развивают личностные, социальные, медицинские и экономические навыки для раннего становления личности и помощи в выборе профессии;
  • поддержка школ, находящихся в невыгодном положении. В Великобритании действует программа по найму лучших директоров в такие школы. В Новой Зеландии и во Франции директоры таких школы получают более высокую заработную плату, чем их коллеги даже из лучших школ.

Помимо формального образования, необходимы также меры по обеспечению повышения квалификации и развития, особенно среди низко- и среднеквалифицированных взрослых и мигрантов. Для этого рекомендуется:

  • улучшение базовых навыков для вовлечения в дальнейшее образование;
  • предоставление финансирования для обучения взрослых, находящихся в невыгодном положении. В Японии для этих целей правительство предоставляет субсидии работодателям;
  • предоставление инновационных и гибких возможностей обучения для преодоления барьеров доступа для наиболее уязвимых групп (например, необразованная молодежь, люди без опыта работы, одинокие родители, мигранты);
  • совмещение образования для взрослых, профессиональной подготовки и профориентации для реинтеграции взрослых на рынке труда. В Дании в 2010 г. по всей стране создано 13 таких центров, совмещающих все указанные функции по типу «единого окна».
  • разработка новых схем обучения в течение всей жизни, направленных в частности на людей с низкой и средней квалификацией.

При разработке политики и инвестициях в вышеуказанные меры необходимо понимать, что они направлены на долгосрочные результаты – создание инклюзивного общества в будущем.

2) Хорошее здоровье – это актив, который каждый может использовать на протяжении всей своей жизни. При разработке политики необходимо учитывать разрыв возможностей доступа к качественным услугам здравоохранения среди разных слоев населения. В Новой Зеландии медицинским учреждениям предоставляются субсидии, если они оказывают бесплатные услуги уязвимым группам. В Канаде и Франции субсидии предоставляются бедному населению для оплаты медицинских услуг.

Рекомендуется предоставлять бесплатные услуги, направленные на здоровье. Например, в Испании женщины-мигранты могут бесплатно заниматься кардиофитнесом.

Крайне важно, чтобы министерства, ответственные за жилье, образование, доход и социальную защиту, взаимодействовали с министерством здравоохранения. Программа распределения финансов «Проспера» в Мексике, запущенная в 2014 году, направлена на охват нескольких потребностей – здравоохранение, образование и питание, а также расширение доступа к финансовым услугам и рабочим местам.

Особая роль отводится ИКТ технологиям. Такие страны, как Боливия, Гватемала и Перу, успешно интегрировали использование мобильных телефонов в качестве вспомогательных механизмов в общинные системы здравоохранения.

3) Фискальная политика также должна быть направлена на помощь населению. Во многих странах (Франция, Португалия, США и др.) распространены пособия по безработице. Поддержка может быть более узконаправленной – например, субсидии на бесплатное питание детей в школе (США, Великобритания, Франция). В качестве инструмента фискальной политики может выступать установление прогрессивной шкалы налогообложения. Для снижения уровня неравенства доходов может использоваться освобождение вкладов в пенсионные фонды или расходов на ипотеку от уплаты налогов.

4) Правительства должны играть важную роль в оказании помощи людям в адаптации к изменениям на рынке труда. Для этого должны использоваться механизмы социальной защиты и всеобъемлющая политика активизации. Например, концепция безусловного базового дохода предполагает фиксированные регулярные выплаты всем членам общества. Хотя эта концепция вызывает много споров, ее начали тестировать в некоторых странах. Например, в Финляндии с января 2017 г. 2 000 получателям пособий по безработице выплачивается базовый доход в размере 560 евро в месяц, что эквивалентно примерно четверти среднего дохода одного человека.

Политика должна быть гибкой и адаптированной к новым изменениям, нацеленной на долгосрочные результаты. Важный элемент – поддержка молодежи, которая является группой, наименее адаптированной к рынку труда. Поддержка должна быть направлена на развитие навыков предпринимательства, наставничество, предоставление грантов, микрокредитов и кредитных гарантий, создание сетей предпринимательства. Например, программа Prince’s Trust Enterprise в Великобритании предлагает пакет поддержки молодежи, находящейся в неблагоприятном положении, включая гранты, кредиты, коучинг и сетевую поддержку. В 2005 г. благодаря ей было создано около 150 стартапов.

Примером политики, направленной на помощь уволенным людям реинтегрироваться на рынке труда, является Япония, где в 2012 г. после объявления компании Sharp о сокращении работников в возрасте старше 40 лет, государственные службы занятости создали координационный комитет, в задачи которого вошли консультационные услуги, организация встреч и собеседований, психологическая помощь, помощь в приобретении новых навыков. Работа комитета позволила бывшим сотрудникам компании быстро найти новую работу без значительных потерь в уровне качества жизни.

5) Любая политика, направленная на развитие рынка труда, должна также учитывать необходимость интеграции женщин. Хотя показатели вовлеченности женщин постепенно повышаются, но, тем не менее, в странах ОЭСР в 2015 г. только 67,4% женщин участвовали в рынке труда по сравнению с 80% мужчин, а разрыв в получаемой заработной плате составил 15%. В 2016 г. только 4,8% руководящих позиций были заняты женщинами.

В целях повышения гендерного равенства в различных сферах страны-члены ОЭСР и ряд стран, не являющихся членами, приняли Рекомендацию ОЭСР по гендерным вопросам 2013 г. и Рекомендацию о гендерном равенстве в общественной жизни 2015 г., в которых содержится призыв к странам поощрять гендерное равенство посредством различных действий, включая законодательство, политику, мониторинг и проведение специальных кампаний.

В Бельгии и Израиле недавно начали преподавать курсы для развития предпринимательских навыков у женщин. В Австралии и Коста-Рике такие курсы нацелены на стартапы в области науки и техники. В США, Новой Зеландии и Корее были созданы специализированные бизнес-инкубаторы, которые оказывают поддержку женщинам-предпринимателям. Что касается доступа к финансированию, то во многих странах, например, в Бельгии, Франции, Турции, были разработаны программы гарантий займов для улучшения доступа женщин к банковскому финансированию, а в других начали осуществление программ кредитования женщин (Канада, Коста-Рика, Япония, Мексика, Польша и Швеция). В ряде стран также реализованы программы стимулирования инвестиций в венчурный капитал для женщин-предпринимателей (Великобритания, Австралия).

Важны инициативы, связанные со смягчением неравенства, возникающего в результате необходимости ухода за ребенком. Так, в 2013 году государственные расходы на дошкольное образование и уход превысили 1% ВВП в Дании, Финляндии, Франции, Исландии, Норвегии и Швеции.

6) Государство должно способствовать созданию среды, которая дает бизнесу шанс на выживание. Политика должна быть направлена на повышение производительности, устранение разрыва между наиболее и наименее продуктивными фирмами, улучшение бизнес-динамики, помощь МСП.

В 2004 г. Канада начала усилия по упрощению регуляторного режима с Инициативы по снижению барьеров, связанных с документацией, которая в 2012 г. была дополнена Планом действий по дебюрократизации. В 2011 г. по сравнению с 2005 г. благодаря Инициативе расходы фирм снизились на 0,3%. В рамках Плана действий было внедрено правило «one-for-one», в соответствии с которым одно новое правило, накладывающее дополнительные административные издержки на бизнес, должно заменять такое же существующее правило.

По данным ОЭСР, росту производительности способствуют реформы порядка исполнения обязательств при несостоятельности. Реформы в Бельгии и Италии позволили сократить вдвое объемы капитала, выплачиваемого отстающими фирмами.

Часто серьезными барьерами для фирм, особенно МСП, являются налоги. Для их преодоления может вводиться асимметричное налогообложение прибыли и убытков, распределение налогов между капиталом и трудовым доходом, налоговые кредиты и скидки для НИОКР и т.д.

7) Политика должна быть сфокусирована на развитии навыков и уменьшении разрыва между людьми для роста производительности. По данным ОЭСР, более эффективная работа по этому направлению может способствовать росту производительности труда в среднем на 10%.

8) Государству следует способствовать НИОКР. По данным ОЭСР, лишь небольшая часть фирм ответственна за большую долю глобальных расходов на НИОКР, патентов и товарных знаков. В 2012 г. среди 2000 крупнейших в мире корпоративных инвесторов в области исследований и разработок на топ-250 фирм приходилось более 70% результатов НИОКР и патентов и 44% товарных знаков, на топ-100 компаний приходилось более 50% расходов на НИОКР. Поэтому очень важна государственная помощь. Фирмы часто боятся инвестировать в высокорисковые технологии. Государственное финансирование помогло появиться таким технологиям, как рекомбинантные ДНК, GPS, MP3 и технологии распознавания голоса, такие как Siri от Apple.

9) Особое внимание должно уделяться доступу МСП к финансированию. Во многих странах наблюдается понижение ставок кредитов для МСП. Вообще, кредиты, являясь основным источников финансирования МСП, должны включать меры по смягчению рисков, использовать новые технологии для их страхования, включая системы оценки заемщиков. Растет популярность новых способов финансирования, таких как ангельское и краудфандинг, гибридных инструментов.

10) Государство должно способствовать развитию финансовых рынков, которые способствуют перераспределению ресурсов в более продуктивные отрасли. Меры по развитию финансового рынка важны, потому что, с одной стороны, способствуют общему развитию финансового сектора, а с другой – способствуют появлению новых форм финансирования: например, листинг бумаг субъектов МСП на бирже. Также важна цифровизация – цифровой банкинг, цифровые платежи, P2P платформы.

11) Политика должна быть направлена на улучшение условий деятельности в регионах, городах, общинах, включая отстающие регионы. Во многих странах 20% населения (верхний квинтиль) живут в регионах с производительностью втрое выше, чем 20% населения, находящегося в нижнем квинтиле. Для смягчения этой ситуации политика должны быть мультинаправленной. Например, подходы к политике развития сельских районов в большинстве стран ОЭСР по-прежнему в основном сосредоточены на сельском хозяйстве и, следовательно, необходимо повышение производительности в несельскохозяйственной экономической деятельности. Также необходима межсекторальная, горизонтальная и вертикальная координация политики.

Один из ключевых элементов политики развития регионов – доступное жилье и доступ к общественному транспорту.

12) Применение всестороннего подхода, который согласуется с концепцией, стимулами и механизмами имплементации на протяжении всего процесса разработки политики. Возрастающая сложность и требования граждан в сочетании с развитием новых технологий и необходимостью выполнения глобальных обязательств требуют от государственного сектора новых возможностей для содействия инклюзивному росту. Чтобы улучшить систему измерения доверия и определить его факторы, ОЭСР запустила в 2015 г. международную программу Trustlab, которая собирает онлайн-информацию о доверии людей и других социальных установках с использованием передовых методов, полученных как из поведенческой науки, так и из экспериментальной экономики, в сочетании с опросными методами в различных странах ОЭСР.

Важный инструмент повышения доверия – оценка регулирующего воздействия (ОРВ).

13) Необходимо учитывать факторы глобализации при принятии политических решений. К этому относятся как Цели устойчивого развития ООН, Парижское соглашение, так и соглашения стран об автоматическом обмену информацией и обмене информацией по запросу. Для учета всех факторов можно применять различные методы – от установления диалога до наднационального регулирования.

ОЭСР ведет работу по определению областей, в которых необходимы глобальные стандарты. Например, ОЭСР разработала международные стандарты в сфере борьбы с противодействием размыванию налогооблагаемой базы и выводу прибыли из-под налогообложения (план BEPS) и создала глобальный стандарт для борьбы с уклонением от уплаты налогов с помощью автоматического обмена информацией.