Принципы реформы контрольно-надзорной деятельности по ОЭСР

Софья Лебедева
Участник Клуба Россия-ОЭСР
опубликовано

2017 год ознаменовал начало многих реформ в России, в том числе и реформы контрольно-надзорной деятельности.

В число результатов реформы входят, в том числе, такие направления, как внедрение риск-ориентированного подхода, внедрение системы оценки эффективности и результативности контрольно-надзорной деятельности, сокращение количества обязательных требований и автоматизация контрольно-надзорной деятельности. В 2014 году ОЭСР выпустила отчет «Принципы ОЭСР в сфере регуляторной политики: регулятивное правоприменение и проверки», в котором перечислены принципы, на которых должна основываться контрольно-надзорная деятельность. Всего их 11. Остановимся подробнее на тех, которые могут помочь достичь перечисленных результатов реформы контрольно-надзорной деятельности в России, а также на опыте их применения в некоторых странах ОЭСР. Для начала необходимо отметить, что ОЭСР говорит о необходимости разграничивать такие понятия, как проверки и правоприменение. Правоприменение - более широкое понятие и включает в себя все виды контроля, а также применяемые меры (санкции, судебные разбирательства). Проверки являются одним из инструментов правоприменения и рассматриваются как визиты контрольно-надзорных органов для того, чтобы проверить, соответствует ли деятельность предприятия законам. То есть, когда ОЭСР говорит о контрольно-надзорной деятельности и о том, что она должна быть риск-ориентированной, то подразумевается вся система контроля и надзора, а не только один ее инструмент.

Теперь перейдем к основным принципам.

1. Не весь процесс правоприменительной деятельности должно контролировать государство. Оно не может быть везде и следить за всем, так что, где это возможно и более эффективно, контроль за соблюдением законов должно выполнять само общество и частный сектор.Для следования этому принципу предлагаются такие инструменты, как саморегулируемые организации (СРО) и рыночные механизмы. Так, в США действует СРО Национальный дивизион по рекламированию (NAD). Он занимается выявлением и принятием решений по нарушениям и контролирует их выполнение. Деятельность этой организации привела к тому, что в США отсутствует законодательство о рекламе. Среди рыночных механизмов также примечателен опыт США. В Сиэтле возникла проблема, что город больше не будет справляться с переработкой мусора и придется тратить дополнительные средства на переработку на стороне. Было принято решение, что за крупные объемы мусора будет взиматься плата $16,10. В то же время было установлено, что за распределение отходов по разным видам будет взиматься плата в $4,25 в месяц. В результате произошло изменение поведения на основе рыночных механизмов, которое позволило избежать проблем с переработкой мусора и необходимостью введения дополнительного контроля.

2. Риск-ориентированность правоприменительной деятельности заключается в том, что частота проверок и затраченных на них ресурсов должна быть соразмерна уровню риска предприятия (чем больше вероятность нарушения закона – тем сильнее контроль), а правоприменительная деятельность должна быть направлена на снижение фактического риска, связанного с нарушениями. Так, например, управление по охране труда Великобритании (HSE) фокусирует свои проверки исключительно на целях с самым высоким уровнем риска, с акцентом на бизнес, по которому есть данные об опасном несоблюдении законов. Оно также уделяет особое внимание тем секторам, где зарегистрировано наибольшее число инцидентов, приводящих к смерти и травм. Управление ориентировано не только на контроль, но и на превентивные меры, например, усилия по снижению рисков в строительном секторе, включают выпуск информационных материалов на простом и доступном языке, чтобы убедиться, что правила безопасности понятны всем рабочим. За последнее десятилетие число проверок Управления снизилось с 50000 до 18000 проверок в год. В то же время, повышение адресности и превентивные меры привели к тому, что уровень смертности и травматизма уменьшились.

3. Риск-ориентированный подход должен основываться на фактах и на принципах ответственного регулирования. Ответственное регулирование предполагает, что предприятия с хорошей историей должны подвергаться проверкам меньше; за первые и единичные нарушения необходимо проведение разъяснительных работ и вынесение предупреждений; недавно созданным предприятиям нужно дать шанс на улучшение деятельности, а не сразу прибегать к санкциям. В 2012 году в законодательстве Великобритании произошли изменения в требованиях аудита для МСП. Раньше они должны были проводить аудит каждый год. Суть реформы в том, что если на предприятии работают меньше 50 человек, годовой оборот не превышает 10,2 млн фунтов, стоимость активов не превышает 5,1 млн фунтов, то оно освобождается от ежегодных аудиторских проверок. Реформа позволила малому и среднему бизнесу сэкономить в 2015 году 4,6 млрд фунтов.

4. Процесс правоприменительной деятельности должен быть скоординирован и консолидирован между ведомствами. Ликвидация дублирования обязательных требований позволит обеспечить экономию государственных ресурсов, снизить барьеры для бизнеса и максимизировать эффективность контрольно-надзорной деятельности. Процедуры ликвидации дублирования обязательных требований предлагается проводить с помощью механизма «стратегия гильотины» или регуляторной гильотины - анализа существующих контрольно-надзорных функций и требований с последующей ликвидацией тех, которые не направлены на защиту общественно значимых ценностей или могут быть заменены другими механизмами. В Италии реформа контрольно-надзорной деятельности началась в 2005 году и проходит до сих пор. В основе реформы лежит процесс регуляторной гильотины. В результате уже было отменено 7000 старых законов (что составляет сокращение их количества примерно на треть), снижены административные барьеры для бизнеса на 25%. Следующим этапом является сокращение числа контрольно-надзорных органов, чтобы исключить те, которые не приносят экономической пользы.

5. Правоприменительная деятельность должна быть прозрачной, профессиональной и ориентированной на результат. Для внедрения данного принципа необходимо наличие такой системы оценки контрольно-надзорной деятельности, которая точно и честно покажет ее результативность и эффективность. Для такой оценки предлагается использовать два инструмента – ежегодные отчеты и систему внутреннего контроля. Ежегодные отчеты контрольно-надзорных органов должны быть составлены не просто для демонстрации количественных показателей деятельности, а должны содержать именно оценку эффективности, общественно полезные результаты и прогнозы. Хорошим примером являются отчеты Министерства Юстиции Великобритании о контроле над тюрьмами. Кроме информации о количестве проведенных проверок, выявленных нарушений, они содержит ссылки на отчеты по мероприятиям, связанным с КНД, проведенным в течение года. Представлена информация о количестве смертей в тюрьмах, чем они были вызваны, какие действия предприняты, чтобы изменить эти показатели. Представлены прогнозы, например, о появлении новых синтетических наркотических веществ и как ведомство собирается предотвратить их распространение. Отчеты также включают результаты опросов работников и заключенных, позволяющие оценить эффективность работы тюрем. В качестве системы внутреннего контроля предлагается аудит процедур в отношении стандартов ISO. Так, например, деятельность Департамента полиции Хьюстона (Техас, США) с 2011 года оценивается по стандартам ISO 9001. Эта система оценки устанавливает четкие рекомендации и цели, в сравнении с которыми можно измерять результаты своей деятельности. В результате введения этой системы повысилось осознание целей и необходимости выполнения работы каждым сотрудником, усилились связи между ними. Сотрудники начали вносить предложения по улучшению деятельности и, более того, стремиться претворить их в жизнь, чего раньше не наблюдалось. Для улучшения рабочих процессов стали разрабатываться процессные карты, которые позволили каждому чётко понимать свои обязанности и задачи.

6. Информационные и коммуникационные технологии (ИКТ) должны активно использоваться для лучшей риск-ориентированности, координации, обмена информацией и оптимального использования ресурсов. Для этого в ОЭСР предлагается внедрять технологии Big Data (большие данные) в контрольно-надзорную деятельность, что должно облегчить решение проблем сотрудничества в режиме реального времени с объектами контроля, в том числе внедрение совместных мер соблюдения законов, программ, поддерживающих полностью автоматизированные процессы, обеспечивая руководство в оценке рисков, а также построения прогнозов, контроля и общей административной поддержки. В Нью-Йорке (США) Департамент городского строительства приступил к сотрудничеству с 20 другими учреждениями Нью-Йорка с помощью технологий Big Data. Они обмениваются большими объемами данных друг с другом и используют их для контрольно-надзорной деятельности. Результаты включают в себя:

  • В пять раз сократилось время, затрачиваемое инспекторами на поиск нелегального жилья;
  • Увеличилась скорость обнаружения опасных зданий, в которых с высокой степенью вероятности возможно возникновение пожаров и нанесение травм;
  • Удвоилась скорость поиска магазинов, занимающихся продажей контрабандных сигарет;
  • Началась активная борьба с нелегальной продажей наркотиков благодаря обнаружению 21 аптек (из примерно в общей сложности 2 150 в Нью-Йорке), на которые приходится более 60% от общего объема незаконного сбыта оксикодона в городе.